„Niemand reguliert das!“ – ein Interview mit Thelma Efua Quaye & Funda Ustek-Spilda

Was bedeutet agile Regulierung? Früher wurde eine Verordnung immer als starr und feststehend angesehen.

Thelma Efua Quaye: Traditionell wurde unsere Regulierung von der Industrie geleitet, wobei der Privatsektor die Marktführung weit vor der Regulierung übernommen hat. Außerdem ist die Denkweise der traditionellen Regulierung eher starr und strafend. Das Konzept agiler Regulierung unterstützt zwei Herausforderungen: den Markt für Regulierung zu verstehen und gleichzeitig Innovation und Wandel iterativ zu fördern. Agile Regulierung trägt dazu bei, den Rückstand unserer Regulierungsbehörden zu verringern, damit sie auf der Grundlage der aktuellen Ereignisse mit der Innovation Schritt halten können – und schafft so ein fortschrittförderndes Umfeld, kein strafendes.

Funda Ustek-Spilda: Ich stimme dem zu, aber ich denke, dass es hier zwei unterschiedliche Dinge zu beachten gibt. Das eine ist „agil“, ein Wort, das in der Branche sehr beliebt ist. In der Startup-Welt wird der Begriff „agil“ schon seit fast zwei Jahrzehnten verwendet, und das zweite ist ein neues Konzept, das dieses Startup-Konzept von „agil“, „schnell bewegen“ und „Dinge reparieren“ zusammenbringt. Und zusätzlich zu dem, was Thelma gesagt hat, steckt auch ein bisschen davon in diesem Konzept. Regulierung dauert wirklich lange. Normalerweise dauert es Jahrzehnte, bis ein Arbeitsrecht oder eine Art Kodex entsteht. Im Kontext der Gig-Economy sehen wir dagegen, dass die derzeitige Regulierung, das derzeitige Regulierungssystem für Arbeit, nicht wirklich für die neuen Formen der Arbeit gemacht ist, die mit der zunehmenden Digitalisierung der Arbeitswelt entstehen. Eine agile Regulierung ist also eine Antwort auf diese Entwicklung. Die Frage ist also: Wie können wir das, was wir jetzt haben, schneller und anpassungsfähiger umgestalten als bisher?

Weil es notwendig ist?

Funda Ustek-Spilda: Es ist notwendig, weil wir zunehmend eine Vielzahl von Risiken sehen. Risiken für die physische und psychische Gesundheit von Menschen, die in der digitalen Industrie, im Kontext der Gig-Economy arbeiten, und die vor diesen Schäden und Risiken geschützt werden müssen. Eine Regulierung ist notwendig.

Welche Rolle kann die Gig-Economy auf dem afrikanischen Kontinent spielen? 

Thelma Efua Quaye: Die Beschäftigungsquote ist recht niedrig, aber es gibt auch viel informelle Arbeit in Afrika, und die Gig-Economy hilft uns, einen Großteil dieser informellen Arbeit, die bereits stattfindet, zu formalisieren. Darüber hinaus bietet sie auch mehr Menschen die Möglichkeit, einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachzugehen, auch durch die Digitalisierung. Auch während Covid haben wir gesehen, dass die Gig-Economy zunehmend genutzt wurde. Uns hilft es also vor allem dabei, die Arbeitslos*innenquote zu verringern.

Und wo sehen Sie die Gefahren?

Thelma Efua Quaye: Die Gefahren liegen in der Verwundbarkeit der Arbeitnehmer*innen. Zum Beispiel könnte ein recht laxes Arbeitsrecht die Arbeitnehmer*innen, von denen viele nicht unbedingt über eine hohe Bildung verfügen, gefährden. Die zweite Gefahr besteht darin, wie die großen Datenmengen, die in der Gig-Economy anfallen, genutzt werden. Während die einzelnen Länder Afrikas unterschiedliche Datenschutzgesetze und -vorschriften haben, ist eine übergreifende Regelung für den Kontinent noch in Arbeit. Und ohne eine solche übergreifende Regelung ist das Risiko von Datenmissbrauch, Datenschutzverletzungen und Cyber-Bedrohungen nur schwer zu handhaben, da sich die meisten Anbieter*innen der Gig-Economy möglicherweise nicht innerhalb der Grenzen der jeweiligen Gerichtsbarkeit befinden. Die dritte Gefahr besteht darin, dass es sich bei der Gig-Economy um eine neue und sich stetig verändernde Landschaft handelt, bei der nicht klar ist, wie sie sich in den kommenden Jahren verändern wird, und bei der es daher keine Möglichkeit der Regulierung gibt. Dies birgt an sich schon einige regulatorische Risiken, die wir erst noch erforschen müssen.

Funda Ustek-Spilda: Der Wettlauf nach unten ist ein besonderes Risiko in der Gig-Economy. Was ich damit meine, ist, dass Konditionen wie Lohnsicherheit, Schutz vor Schäden oder die Vertretung von Arbeitnehmer*innen und ihrem Management am Arbeitsplatz ihrem eigenen Niedergang überlassen werden. Es besteht die Gefahr, dass es zu einem Wettlauf nach unten kommt, weil im Grunde genommen jedes Geschäfts- oder Betriebsmodell auf Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet sein wird. Und solche Modelle zeichnen sich in der Regel nicht durch faire Arbeitsbedingungen aus. Ich habe die psychischen Risiken für Online-Arbeiter*innen erwähnt, aber es gibt auch physische Risiken für Menschen, die auf Plattformen vor Ort arbeiten: Fahrrad- oder Autounfälle, Diebstahl, Raub, sexuelle Belästigung, körperliche Belästigung, Arbeiter*innen, die mit vorgehaltener Waffe festgehalten werden. Diese Erfahrungen haben Arbeitnehmer*innen in Afrika und überall auf der Welt gemacht. Die Plattformen können freiwillig Schutzmaßnahmen dagegen ergreifen. Aber Regulierung kann die Plattformen auch in die Pflicht nehmen, Arbeitnehmer*innen vor dieser Art von Risiken zu schützen.

Wie können wir es also schaffen, in diesem Prozess proaktiv zu werden? Was muss getan werden?

Funda Ustek-Spilda: Es gibt viele Möglichkeiten. Es gibt Organisationen und Forschungsprojekte wie unseres, die darauf abzielen, die Plattformen für die Arbeitsbedingungen verantwortlich zu machen, die bei ihnen herrschen. Bürger*innen, Regulierungsbehörden und andere interessierte Stakeholder*innen können sich unsere Evaluierungen und Studienberichte ansehen, um zu verstehen, wie die spezifischen Gig-Economy-Kontexte in verschiedenen Ländern und mit verschiedenen Plattformen ablaufen. In vielen Ländern, wie in Spanien, Chile und Italien, gibt es eine Reihe von neuen Regulierungsversuchen. Es gibt wichtige Gerichtsverfahren, die man auf jeden Fall verfolgen sollte, z.B. in den USA oder das Urteil des Obersten Gerichtshofs des Vereinigten Königreichs zu Uber. Und dann ist da noch die wichtige Stimme der Arbeitnehmer*innen. Wir beobachten zunehmend, dass sich Arbeitnehmer*innen in diesem Bereich kollektivieren und organisieren, insbesondere während COVID. Wir haben gesehen, dass sich immer mehr Arbeitnehmer*innen engagieren, um auf die Arbeitsbedingungen hinzuweisen, mit denen sie leben müssen.

Sind Sie genauso optimistisch wie Funda?

Thelma Efua Quaye: Ja. Abgesehen davon, dass wir die Plattformen in die Pflicht nehmen, müssen wir aus meiner Sicht auch unsere Regulierungsbehörden, die Regulierungsbehörden in verschiedenen Bereichen, verpflichten. Sie müssen wissen, dass es heute viele Regulierungsbehörden gibt, die isoliert arbeiten. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation oder den digitalen Bereich arbeitet getrennt von der Regulierungsbehörde für den Verkehr. Wir müssen diese verschiedenen Behörden zusammenbringen, damit sie Daten austauschen können. Daran arbeiten wir mit unserer Initiative, der Smart Africa Trust Alliance. Wenn dafür ein Vertrauensrahmen geschaffen ist, können wir mehrere Regulierungsbehörden zusammenbringen. Sie fangen an, sich auszutauschen und können zusammenarbeiten. Außerdem versuchen wir, im Rahmen unseres Capacity Developments regulatorische Pilotprojekte einzurichten. Denn die Gig-Economy birgt viele Unbekannte, und es besteht die Notwendigkeit, eine Wissensbasis rund um das Thema zu schaffen und die Politikgestaltung durch einen Testansatz zu unterstützen. Und eine regulatorische Pilot-Umgebung kann dabei helfen, Ideen zu testen und in diesem Fall agile Regulierungsmöglichkeiten zu schaffen. Und schließlich müssen auch die Arbeitnehmer*innen für ihre Rechte sensibilisiert werden, ebenso wie für grundlegende Fragen der Cybersicherheit, denn neben dem von Funda erwähnten Wettlauf nach unten gibt es auch die Bedrohung durch die Cybersicherheit.

Funda Ustek-Spilda: Ich weiß nicht, ob meine Antwort übermäßig optimistisch war. Sicherlich wollte ich damit weder optimistisch noch pessimistisch sein. Was ich vielmehr meinte, ist, dass es Dinge gibt, die passieren, und dass es Stimmen gibt, die sich zu Wort melden. Und die Sorgen, die wir über die aktuellen Bedingungen in der Gig-Economy haben, werden von einer Vielzahl von Akteur*innen geteilt, und es ist gut, ihnen allen eine Stimme zu geben. Ich habe volles Verständnis für den Bedarf an Capacity Development und Wissensaustausch in diesem Bereich. Die DSGVO ist definitiv ein gutes Beispiel, aber es kann noch weitere geben, da es so viele Unbekannte in Bezug auf die Datennutzung, die Datenerfassung und den Datenschutz in diesem Bereich gibt und wie diese Daten gehandhabt werden. Normalerweise lautet die Antwort: Okay, wir können den Arbeitnehmer*innen die über sie gesammelten Daten offenlegen und sie können sie löschen lassen. Aber hier ist die Lösung nicht so einfach. Wenn wir über Datenfragen, Datenmanagement, Datenschutz und Datensicherheit sprechen, müssen wir wirklich etwas ganzheitlicher darüber nachdenken, was die Antwort sein kann, um Arbeitnehmer*innen den Schutz und die Sicherheit zu bieten, die sie brauchen.

Was meinen wir mit ganzheitlich? Ich meine, über welche Dimensionen sprechen wir?

Funda Ustek-Spilda: Ganzheitlich gesehen ist Bildung definitiv eine Sache, aber eine andere ist, wirklich zu verstehen, was mit diesen Daten geschieht, wie sie aufbewahrt werden, was sie sind und was mit ihnen geschieht. Wir wissen, dass einige Plattformen zum Beispiel neue digitale Tools verwenden oder ausprobieren, die im globalen Norden vielleicht nicht möglich wären oder wo es eine Art digitale Regulierung, digitale Schutzvorschriften gibt. Sondern sie werden in Ländern ausprobiert, in denen es keine solchen Schutzmaßnahmen gibt. Wenn also solche Werkzeuge entwickelt werden, wäre es vielleicht gut zu überlegen, warum sie nicht in einem Land des globalen Nordens getestet werden können, sondern woanders, wo es diese Art von Vorschriften nicht gibt. Eine Frage ist auf jeden Fall: Nur weil wir dieses digitale Werkzeug bauen können, heißt das nicht, dass wir es wirklich bauen sollten. Sollten wir das wirklich tun? Das ist eine Frage, die man sich ganzheitlich stellen muss. Die andere Frage ist, welche Art von Unterstützung wir den Arbeitnehmer*innen anbieten können, wenn sie diese Instrumente nicht nutzen oder nicht Teil dieser Art von Datenerfassungssystemen sein wollen, so dass sie weiterhin arbeiten können, ihre Arbeit fortsetzen können und ihr Zugang zu der Plattform nicht abgeschnitten wird, sie aber trotzdem auch ein Mitspracherecht haben, um zumindest einige der Instrumente abzulehnen.

Sind Sie beide der Meinung, dass die Länder der verschiedenen Kontinente in Bezug auf die Regulierungsvorschriften voneinander lernen können?

Thelma Efua Quaye: Auf jeden Fall. Das tun wir bereits. Vor allem, wenn es um den Datenschutz geht, der in der Gig-Economy ein zentraler Punkt ist. Ich sage immer, dass die Datenschutz-Grundverordnung in dem Sinne sehr europäisch ist, dass sie die Menschen wirklich schützt. Wir in Afrika brauchen eine DSGVO, aber wahrscheinlich nicht in demselben Sinne. Wir müssen also einen Weg finden, um einerseits die Menschen zu schützen, aber auch die großen Tech-Unternehmen nach Afrika zu locken, ohne unsere Daten auf dem Silbertablett zu servieren, denn wir haben auch ein großes Beschäftigungsproblem. Das ist also etwas, von dem wir definitiv lernen, und zwar von Europa als Kontinent, angeführt von Estland. Unsere Philosophie ist es, mehr aus dem zu lernen, was schiefgelaufen ist, als aus dem, was richtig gelaufen ist. Denn wir wissen, was wir tun wollen, aber wir wollen nicht in die gleichen Löcher fallen wie andere. Wir haben also den Vorteil, dass wir aus den Erfahrungen anderer lernen können, und das tun wir gerne.

Funda Ustek-Spilda: Von den aktuellen Beispielen zu lernen ist ein Weg, um die Bausteine zu identifizieren, die für eine Anpassung an einen lokalen Kontext und eine Optimierung gebraucht werden. Die aktuellen Vorschriften, die wir sehen, und dazu gehört auch die DSGVO, sind wichtig, aber es gibt immer noch einige Punkte, die wir berücksichtigen können. Und voneinander zu lernen, regional und global, würde die Dinge einfach besser machen.

Und glauben Sie, dass Verbote den Fortschritt behindern könnten?

Funda Ustek-Spilda: Das glaube ich nicht. Es gibt die Vorstellung, dass Regulierung die Digitalisierung behindern oder den Wandel, die Schaffung, die Innovation blockieren kann. Aber gleichzeitig müssen wir verstehen, dass es zumindest ein Mindestmaß an Würde und menschenwürdigen Arbeitsbedingungen für alle geben sollte. Und das bedeutet, dass es Maßstäbe für die Innovation geben sollte. Das bedeutet nicht, dass wir nicht innovativ sein können. Es bedeutet nur, dass wir auf intelligente Weise innovativ sein müssen. Wir müssen solche Innovationen schaffen, die weder für den Menschen noch für die Umwelt oder die Welt im Allgemeinen schädlich sind. Ich würde diese Frage einfach neu formulieren und sie so formulieren, dass sie lautet: Wie können wir Innovation ganzheitlicher betrachten und sicherstellen, dass all diese Rechte, für die wir im Laufe der Jahrhunderte gekämpft haben, nicht in Vergessenheit geraten, nur weil wir über eine andere Art von Arbeitssystem, eine andere Art der Arbeitsorganisation, -durchführung und -verwaltung nachdenken.

Ein Blick in die Geschichte der Menschheit zeigt, dass Innovation immer stattgefunden hat. Sie war immer schneller. Der technische Fortschritt war immer schneller als der humanistische Fortschritt. Wir haben es hier mit einer Art sich entwickelnder Landschaft zu tun. Wie können wir dort navigieren? Ich meine, sind wir immer im Rückstand? Verlieren wir immer?

Thelma Efua Quaye: Ich glaube, das wird noch eine Weile so bleiben. Aber das war der Punkt der agilen Regulierung. Was Regulierung betrifft, so waren wir in der Vergangenheit ziemlich starr. Wir waren nicht innovativ und haben uns eher passiv verhalten. Die Antwort, um für diese Art von sich entwickelnder Landschaft bereit zu sein, besteht darin, agil zu sein, datengesteuert zu sein und flexibel zu sein. Und genau das versuchen wir durch unser Capacity Development für eine agile Regulierung voranzutreiben, um Innovation und anpassungsfähige Regulierung zu unterstützen.

Und wie können die politischen Entscheidungsträger*innen bei der Bewältigung dieser Herausforderungen unterstützt werden?

Funda Ustek-Spilda: Als Wissenschaftlerinnen freuen wir uns immer, wenn wir unsere Ergebnisse mit den politischen Entscheidungsträger*innen teilen können. Wir freuen uns immer über einen Dialog darüber, was tatsächlich vor Ort passiert, und stellen ihnen jede Art von Information zur Verfügung. Ich denke, es ist wirklich wichtig, dass der Dialog zwischen den politischen Entscheidungsträger*innen und den Menschen, die in diesem Bereich arbeiten, wirklich offen ist. Und es ist auch ein gegenseitiger Dialog. Wir untersuchen vielleicht eine Sache, aber die Informationen, die die Entscheidungsträger*innen brauchen, sind vielleicht nicht im gleichen Format oder in der gleichen Kategorie, die sie suchen. Und nur durch einen Dialog können wir sehen, ob wir ihre Fragen beantworten können. Und das ist bei Fairwork etwas, was wir versuchen, so viel wie möglich zu tun. Wir haben Länderteams auf der ganzen Welt, die in direktem Dialog mit jenen politischen Entscheidungsträger*innen und Regulierungsbehörden stehen, die an den Entwürfen für Verordnungen im Bereich der digitalen Gig-Eonomy arbeiten.

Können Sie die Maßnahmen zum Capacity Development näher erläutern, die heute und in Zukunft als eine Art Best Practice dienen können?

Thelma Efua Quaye: Zusätzlich zu dem, was das Funda-Team tut, konzentrieren wir uns auch auf das Capacity Development. Wir greifen Themen aus dem Bereich der neuen Technologien auf und stellen daraus Kurse zusammen. Natürlich tun wir dies in Zusammenarbeit mit Institutionen. Und wir versammeln Politiker*innen und Entscheidungsträger*innen in ganz Afrika, um sie zu schulen. Bislang haben wir 3.500 von ihnen in verschiedenen Themen geschult, darunter AI, 5G und Big Data. Aber am wichtigsten ist, dass wir auch die qualitativen Ergebnisse dieser Schulungen betrachten. Wir schauen auch auf die Zeit nach der Schulung: Wie können wir Ihnen dabei helfen, die politischen Entscheidungen über die Blockchain all dieser großen Technologien zu beeinflussen? Wir haben also eine Art Kohortenansatz entwickelt, bei dem wir Sie nach der Schulung dabei unterstützen, eine Roadmap für die politische Entscheidungsfindung zu entwickeln. Und für den Fall, dass wir Partner*innen haben, die diese Art von Politik entwickeln oder finanziell unterstützen, binden wir sie ein und helfen ihnen, diese Kurse zu organisieren. Es handelt sich also um einen ganzheitlichen Ansatz, der über Capacity Development und die Erstellung eines Fahrplans bis hin zur Entwicklung der Politik selbst reicht.

Funda Ustek-Spilda: Die erste Frage lautet: Capacity Development für wen? Denn es gibt verschiedene Zielgruppen, die unterschiedliche Bedürfnisse in Bezug auf die Art der Ressourcen haben, zu denen sie Zugang brauchen.

Wo sehen Sie die Gig-Economy in den afrikanischen Ländern in zehn Jahren und wie sehen Sie sie?

Thelma Efua Quaye: Ich denke, die Gig-Economy wird kommen und bleiben. Sie hat das Potenzial, viele unserer Probleme zu lösen, insbesondere im Bereich der Beschäftigung. Allerdings müssen die politischen Entscheidungsträger*innen und die Regulierungsbehörden die richtigen Maßnahmen ergreifen, damit wir in der Gig-Economy keine Nutzungslücke haben, wie wir sie bei den Mobilfunknetzen haben. Was wir also jetzt tun müssen, ist, das umzusetzen, was wir über die Rechte, die Datenschutzrichtlinien und die Rahmenbedingungen gesagt haben, damit wir in zehn Jahren zu 100 Prozent von den Vorteilen der Gig-Economy profitieren können, anstatt zu sagen: Oh, seht mal, die Gig-Economy ist da, aber wegen diesem und jenem und diesem sind wir nicht in der Lage, sie voll zu nutzen.

Funda Ustek-Spilda: Da stimme ich zu. Ich denke, in zehn Jahren könnte sich das Konzept der Gig-Economy ändern, denn diese Begriffe kommen und gehen, aber die digitale Vermittlung von Arbeit wird bleiben, und sie wird wahrscheinlich zunehmen, denn wenn die Internet-Infrastruktur viel weiterverbreitet ist, ist der Zugang zum Internet von einer Vielzahl von Orten aus möglich, auch von derzeit ländlichen oder abgelegenen Orten, wo der Zugang noch begrenzt ist, sagen wir in einigen Teilen der Welt, einschließlich Afrika. Und der Zugang zu digitalen Ressourcen wird billiger, einschließlich Handys oder anderer Arten von Tablets oder Laptops oder Telefonen und Internet. In dem Maße, wie diese Kosten sinken, wird die Zahl der Menschen, die auf das Internet zugreifen und Zugang zu Arbeitsmöglichkeiten haben, die durch den digitalen Raum erleichtert oder vermittelt werden, wahrscheinlich steigen. Ob man dies noch als Gig-Economy bezeichnen würde, werden wir wohl abwarten müssen. Ich denke, es ist wichtig, diese digitale Vermittlungsarbeit zu ergänzen: Die Prekarisierung der Arbeit, die Schwachstellen, die wir in der Gig-Economy feststellen, sind nicht neu. Es ist nur die digitale, es ist die Art, wie es in den digitalen Raum übertragen wurde. Das ist der wichtige Punkt, auf den wir bei der Regulierung achten müssen: Wie können wir sicherstellen, dass wir die digitale Vermittlung von Arbeit verstehen und gleichzeitig die Arbeitnehmer*innen vor einer weiteren Prekarisierung der Arbeit schützen?